一、基本情况

科左中旗检察院反贪污贿赂局从2010年1月至2012年12月立案查办农村牧区基层干部职务犯罪案件11件23人，其中农村牧区基层组织人员职务犯罪案件有8件17人，占反贪局立案查办职务犯罪案件总数的70%强，其中涉农涉牧职务犯罪团伙作案为5件14人，而且呈上升趋势，2010年占比为25%、2011年占比为50%、2012年占比为100%。以上所立涉农涉牧职务犯罪团伙案件中利用职权骗取国家退耕还林补助款3件8人、利用职权骗取国家土地征用补助款1件3人、利用职权骗取农作物良种补贴1件3人，所采用的作案手段均为虚报人口户数或耕地亩数，伪造上报手续，进而冒领补助款。2009年以前该旗涉农涉牧职务犯罪一般是单人作案，隐蔽性强。近年来，“村官 ”犯罪从个别转向村支部书记、村委会主任、村财务人员这“三巨头”扩展，很容易引起群体性上访事件的发生，社会危害性也越来越大。

二、发案成因

1、综合素质低下，法律意识淡薄。涉农涉牧职务犯罪主体均系农村牧区基层组织人员，这些人员多数是土生土长的农牧民，开始当上“村官”时，在管理党务村务工作中能做到吃苦耐劳、尽职尽责，但由于文化水平偏低，自律意识不强，缺乏政策法规方面的学习，经受不住权钱交易后带来的巨大透惑，置群众利益于不顾，逐步走向贪腐之路。有些嘎查村的干部不仅是文盲，而且还是法盲，对自己的违法违纪行为认识不清，直致被检察机关查处、被法院判刑，才感觉出问题的严重性。例如该旗检察院2011年立案查办的巴彦塔拉镇布日顺嘎查原党支部书记刘某伙同其儿子贪污一案，2003年镇政府在布日顺嘎查开始实施退耕还林项目，刘某借机利用职务之便，除了把自家的荒地15亩(荒地属非在册口粮田)以退耕还林地上报以外，还与其儿子假借他人户名上报退耕还林地19.1亩，共骗取国家退耕还林补助款4.5万多元。案发后，刘某认为自己的行为是为了完成当时镇政府交给的任务，至于上级有关退耕还林政策方面的文件，一是自己看不懂（文盲），二是从来也没组织村干部学习过，只是听从镇政府安排，所以不应是犯罪。在检察机关调查期间，及审判机关开庭期间他还是这么认为的，所以对一审法院分别判处刘某及其儿子有期徒刑四年和两年半不服，上诉后被二审法院判处维持原判。

2、权力过分集中，缺乏民主管理。在查办的农村牧区职务犯罪团伙作案参与人中，任职前都存在不同程度的贿选行为。这些思想不健康的人的“当选”是在“投资”心态下走上村干部岗位的，所以必然会谋取私利，想方设法专断党支部、村委会大权，决定重大事项时就会经常不通过民主协商，不听取群众意见，造成大多数村民无法行使自己的权力，使其他支委委员、村委委员、村民自治小组、理财小组难以发挥应有的监督作用，加之有关领导和主管部门对群众反映的问题重视不够，对某些苗头性问题没有坚决纠正。两委班子开会研究的事情都以村支书记或村主任的个人意志为主，而导致职务犯罪的发生。这就是权力过分集中，缺乏民主管理的结果。例如该旗检察院2012年立案查办的白兴吐苏木中会田嘎查原党支部书记孙某、原村长赵某、原会计朱某三人贪污一案及协代苏木温家嘎查原党支部书记王某、原嘎查达郭某、原会计温某贪污一案。这两起案件有个共同点，即都是村干部“三巨头”集体作案，由于担任村干部时间过长，都已形成家族势力并结成帮派。这些村干部虽然是都是土生土长的农家子弟，但身为党支部书记的孙某和王某都在村上一人说了算，党支部、村委会建立的许多监督机制，在他们眼里形同虚设。另外当时涉农涉牧各项补助款的发放在2009年以前都是通过农村牧区基层干部发放，使得孙某、王某手中掌握着大笔资金。巨额的涉农涉牧各项补助款刺激着象孙某、王某这样廉洁意识不强、廉政意志不坚的村干部的贪欲，于是他们利用职务之便，采取虚报冒领、换地验收等手段，欺上瞒下骗取国家退耕还林补助款。

3、制度不够健全，监督机制失灵。一是旗里有些苏木乡镇政府对嘎查村集体财务收支监管不够深入，各项业务重点指标督查不够详细。二是嘎查村内部人员、村民代表和两委班子成员只清楚本村陈年老账，不清楚本村新增账目资金，找不到问题所在，给村干部实施职务犯罪留下空间。三是多数农牧民不懂民主理财，心存顾虑，不愿、不敢揭发腐败现象，在矛盾不激化到一定程度时对村干部的行为采取纵容态度，从而为犯罪分子作案创造了可乘之机。例如该旗检察院2010年立案查办的巴彦塔拉镇烧锅王村原支部书记王某、原村长万某、原会计孙某三人共同贪污高速公路征地补偿款一案，此案贪污的是有权属争议的双辽市卧虎镇界内的土地20多亩土地补偿款近三十万元，三人对所界定超出本村征用面积的这20多亩土地未作声明，认为村民不知情就可以瞒天过海，没想到后来事情败露，最终被绳之以法，分别判处有期徒刑十三年和十一年。这笔超出征用土地面积获得的补偿款应由王某等人妥善保管，经过公示后进行再分配，可却被王某等人利用村级领导职位这一方便条件，有计划、有预谋地采用虚报冒领手段共同贪污了。

4、财务管理混乱，资金监控不严。该旗村级财务大部分实行了村账乡管，但还有一部分嘎查村仍旧存在“小金库”、“包包账”、“白条顶库”和“两本账”情况，目前还没有建立健全财务收支审批和经办制度，致使有些嘎查村干部利用手中的权力对村屯建设自筹资金及国家支农支牧专项资金在管理上自批自用、坐收坐支的随意性很大。造成这种现象的原因主要是苏木乡镇财政所和经营管理站对嘎查村自筹资金和专项资金的流量没有采取实时监控措施，对其使用情况没有做到跟踪了解和及时纠正。另外该旗有些村级财务人员专业素质不高，缺乏执行财务制度的自觉性和原则性，导致有些财务人员对村干部言听计从，甚至成为村干部贪污、挪用公款犯罪的帮手，有的干脆与村干部共同作案。例如该旗检察院2011年立案查办的的努日木镇满达哈嘎查村原支部书记高某、原村主任高某某、原会计刘某三人共同贪污案，努日木镇政府实施退耕还林项目时下达的指标是按每人口1.5亩退耕，当时满达哈嘎查共有退耕人口556人，实际需要退耕的面积为834亩，但镇上给该村完成退耕的任务是886.8亩，还有52.8亩土地没能完成退耕任务。这笔土地台账只有时任会计的刘某掌握。当书记高某、村主任高某某知道上述情况后欲暗箱操作，与刘某商议将剩余的52.8亩土地以他人名义偷偷上报，等退耕补助款下来后先放到账外，过了一年左右无人发现便予以均分。作为财务人员的刘某没有履行会计职责，反而主动办理上报手续，与支部书记、村主任共同骗取国家退耕补助款近5万元，最终获刑。

5、惩治力度不够，震慑作用不强。近年来，随着社会主义新农村、新牧区建设事业的推进，科左中旗的农村牧区经济也有了明显的发展。由于各种原因，对农村牧区基层组织人员职务犯罪案件的管辖权存在争议，利用职权侵犯国有财产的案件由检察机关管辖；利用职权侵犯集体财产的案件由公安机关管辖，这样就容易出现检察机关与公安机关互相移送案件线索，不能够协调配合，形不成打击合力的情况，从而失去查处涉农涉牧职务犯罪的最佳时机。

三、预防对策

1、提高综合素质，优化基层组织干部队伍。把好嘎查村级干部选举关，完善基层干部的选拔制度，是选好用好农村牧区基层组织干部的关键。保证广大农村牧区群众能够真正按照自己的意愿行使选举权，把好嘎查村基层组织人员候选人审批关，应当在年龄、学历等方面加以考虑。加强对大学生“村官”的选拔、培养和使用，使一批优秀大学生能够到农村基层组织任职。

2、发挥职能部门表率作用，突显服务效果。旗直涉农涉牧部门和苏木乡镇站所是执行党的农村牧区政策和代行政府职能的最基本单位，加强这些工作人员的整体素质，增强自觉用纪律和法律规范言行、自我约束和拒腐防变的能力非常重要。一方面需要自身努力，另一方面则需要旗委组织宣传部门、财政审计部门、农牧业部门等经常进行政策法规、财务制度等相关知识的培训，同时检察机关也要介入其中，开展法制讲座，进行警示宣传专题教育等。

3、制约权力的行使，强化群众的监督作用。强化农村牧区实行“村财乡管”制度，加大对财务收支审核监督力度，建立健全村民理财小组或村民代表廉政监督员制度，充分发挥理财小组或监督员的监督智能作用。

4、净化社会环境，构建腐败风险防范机制。重视对任用人员的考察、管理，使之具有较为坚定的理想信念、人生追求，有良好的民主法制意识和人格修养，同时善于自省，能够自觉防止和克服私欲扩张、心理失衡产生的负面影响和消极因素。一是防止个人说了算和搞暗箱操作，使各项村务活动的开展既能依法行事，又能符合政策规定，更能体现村民的集体意志；二是防止村支书、村委会主任兼会计或出纳，以及会计、出纳一肩挑，公、私款项不分等财务管理的混乱局面。

5、加大打击力度，严惩农村牧区干部腐败。加强与纪检监察机关、公安机关、审判机关的配合，对涉农涉牧职务犯罪案件要形成打击合力，同时被诉到法院后的涉农涉牧职务犯罪案件，尤其是团伙作案的涉农涉牧职务犯罪案件，更要多判实刑、少判缓刑，使之起到一定的震慑作用。