近年来，科左中旗农村牧区基层组织人员贪污、挪用公款等职务犯罪时有发生，破坏了国家法令和政策在农村牧区的实施，侵害了农牧民的切身利益，损害了党和政府在人民群众心目中的形象。现结合科左中旗人民检察院查办的农村牧区基层组织人员职务犯罪情况，通过对涉农涉牧职务犯罪发案的特点及其成因进行分析，力求把握涉农涉牧职务犯罪新动向，努力探索如何从源头上遏制涉农涉牧职务犯罪的发生并提出相应对策。

一、农村牧区基层组织人员职务犯罪特点

从2010年1月至2012年12月，科左中旗检察院反贪污贿赂局立案查办职务犯罪案件11件23人，其中农村牧区基层组织人员职务犯罪案件有8件17人，占反贪局立案查办职务犯罪案件总数的70%强。这些案件主要呈现以下特点：

1、嘎查村干部作为涉案主体成为高发人群。在查办的20名嘎查村干部中，党支部书记有6人、村委会主任有5人、村财务人员有5人。

2、涉案罪名相对集中，贪污罪发案率突出。在查办的农村牧区基层组织人员职务犯罪案件中，有6件系贪污案。   

3、涉案款项随着国家惠农惠牧政策的增加而趋于多元化。过去涉农涉牧职务犯罪侵犯的客体相对集中在国家退耕还林补助款上，近三年来，涉案款项涉及国家土地征用补偿金、农作物良种补贴等惠农惠牧资金。

4、涉案金额虽然有高有低，但连续作案次数明显增多。在查办的上述案件中，涉案最高金额达23.5万元、涉案最低金额为2.97万元，均属连续作案，作案均在5次以上。

5、共同犯罪多，表现为窝案、串案频发。过去涉农涉牧职务犯罪一般是单人作案，隐蔽性强。近年来，通常是党支部书记、村委会主任与财务人员合伙作案，案情复杂。在查办的上述案件中，有5件属于结伙作案，涉及人数14人，其中4件12人系党支部书记、村委会主任、财务人员结伙作案，1件2人系党支部书记、村委会主任结伙作案。

6、作案手段多为伪造单据、虚报冒领，方式简单直接。如在查办侵犯国家退耕还林、土地征用补助款的案件中，所采用的作案手段均为虚报人口户数或耕地亩数，伪造上报手续，进而冒领补助款。

二、农村牧区基层组织人员职务犯罪成因

农村牧区嘎查村干部的政治修养和自身素质是社会主义新农村、新牧区建设的组织保障。由于近年来科左中旗农村牧区基层组织人员职务犯罪所占比例逐年增多，给该旗社会主义新农村、新牧区的经济发展带来了不良影响，造成了严重后果。究其成因，主要有以下几点：

1、 综合素质低下，法律意识淡薄

涉农涉牧职务犯罪主体均系农村牧区基层组织人员，这些人员多数是土生土长的农牧民，开始当上“村官”时，在管理党务村务工作中能做到吃苦耐劳、尽职尽责，但由于文化水平偏低，自律意识不强，缺乏政策法规方面的学习，经受不住权钱交易后带来的巨大透惑，置群众利益于不顾，逐步走向贪腐之路。例如我院2011年立案查办的巴彦塔拉镇布日顺嘎查原党支部书记刘某伙同其儿子贪污一案。该案被告不仅是文盲，而且还是法盲，对自己的违法违纪行为认识不清，直致被检察机关查处、被法院判刑，才感觉出问题的严重性。

2、权力过分集中，缺乏民主管理

在查办的17名农村牧区基层组织人员中，任职前都存在不同程度的贿选行为。这些思想不健康的人的“当选”是在“投资”心态下走上村干部岗位的，所以必然会谋取私利，想方设法专断党支部、村委会大权，决定重大事项时就会经常不通过民主协商，不听取群众意见，造成大多数村民无法行使自己的权力，使其他支委委员、村委委员、村民自治小组、理财小组难以发挥应有的监督作用，加之有关领导和主管部门对群众反映的问题重视不够，对某些苗头性问题没有坚决纠正。两委班子开会研究的事情都以村支书记或村主任的个人意志为主，而导致职务犯罪的发生。这就是权力过分集中，缺乏民主管理的结果。例如我院2012年立案查办的白兴吐苏木中会田嘎查原党支部书记孙某、原村长赵某、原会计朱某三人贪污一案及协代苏木温家嘎查原党支部书记王某、原嘎查达郭某、原会计温某贪污一案。这两起案件有个共同点，即都是村干部“三巨头”集体作案，由于担任村干部时间过长，都已形成家族势力并结成帮派。这些村干部虽然是都是土生土长的农家子弟，但身为党支部书记的孙某和王某都在村上一人说了算，党支部、村委会建立的许多监督机制，在他们眼里形同虚设。另外当时涉农涉牧各项补助款的发放在2009年以前都是通过农村牧区基层干部发放，使得孙某、王某手中掌握着大笔资金。巨额的涉农涉牧各项补助款刺激着象孙某、王某这样廉洁意识不强、廉政意志不坚的村干部的贪欲，于是他们利用职务之便，采取虚报冒领、换地验收等手段，欺上瞒下骗取国家退耕还林补助款。

3、制度不够健全，监督机制失灵

一是该旗有些苏木乡镇政府对嘎查村集体财务收支监管不够深入，各项业务重点指标督查不够详细，在管理上存在较大漏洞。二是嘎查村内部所谓的“党务公开”、“村务公开”、“财务公开”流于形式，村民代表和两委班子成员只清楚本村陈年老账，不清楚本村新增账目资金，找不到问题所在，给村干部实施职务犯罪留下空间。三是多数村民不懂民主理财，心存顾虑，不愿、不敢揭发腐败现象，在矛盾不激化到一定程度时对村干部的行为采取纵容态度，从而为犯罪分子作案创造了可乘之机。例如2010年我院立案查办的巴彦塔拉镇烧锅王村原支部书记王某、原村长万某、原会计孙某三人共同贪污高速公路征地补偿款一案。此案贪污的是有权属争议的双辽市卧虎镇界内的20多亩土地征用补偿款。王某、万某、孙某三人对所界定超出本村征用面积的这20多亩土地未作声明，认为村民不知情就可以瞒天过海，合谋后骗取国家土地补偿款近三十万元。没想到后来事情败露，最终被绳之以法，分别被判处有期徒刑十三年和十一年。这笔超出征用土地面积获得的补偿款应由王某等人妥善保管，经过公示后进行再分配，可却被王某等人利用村级领导职位这一方便条件，有计划、有预谋地采用虚报冒领手段共同贪污了。这些村干部将国家和人民赋予的权利当成能为自己谋私的特权，把村务管理工作中的漏洞和财务管理制度的缺失当成自己谋利的契机。

4、财务管理混乱，资金监控不严

该旗村级财务虽然实行了村账乡管，但是有的嘎查村仍旧存在“小金库”、“包包账”、“白条顶库”和“两本账”情况，没有建立健全财务收支审批和经办制度，致使有些嘎查村干部利用手中的权力对村屯建设自筹资金及国家支农支牧专项资金在管理上自批自用、坐收坐支的随意性很大。造成这种现象的原因主要是苏木乡镇财政所和经营管理站对嘎查村自筹资金和专项资金的流量没有采取实时监控措施，对其使用情况没有做到跟踪了解和及时纠正。另外该旗有些村级财务人员专业素质不高，缺乏执行财务制度的自觉性和原则性，导致有些财务人员对村干部言听计从，甚至成为村干部贪污、挪用公款犯罪的帮手，有的干脆与村干部共同作案。例如我院2011年立案查办的努日木镇满达哈嘎查原支部书记高某、原村主任高某某、原会计刘某三人共同贪污案。2003年该村有52.8亩土地没能完成退耕任务。这笔土地台账只有时任会计的刘某掌握。当支部书记高某、村主任高某某知道上述情况后欲暗箱操作，与刘某商议将剩余的52.8亩土地以他人名义偷偷上报，等退耕补助款下来后先放到账外，过了一年左右无人发现便予以均分。作为财务人员的刘某没有履行会计职责，反而主动办理上报手续，与支部书记、村主任共同骗取国家退耕补助款近5万元，最终获刑。

5、惩治力度不够，震慑作用不强

近年来，随着社会主义新农村、新牧区建设事业的推进，科左中旗的农村牧区经济也有了明显的发展。由于各种原因，对农村牧区基层组织人员职务犯罪案件的管辖权存在争议，利用职权侵犯国有财产的案件由检察机关管辖；利用职权侵犯集体财产的案件由公安机关管辖，这样就容易出现检察机关与公安机关互相移送案件线索，不能够协调配合，形不成打击合力的情况，从而失去查处涉农涉牧职务犯罪的最佳时机。

三、农村牧区基层组织人员职务犯罪预防

1、提高个人和整体素质，优化农村牧区干部队伍。

一要把好嘎查村两委第一负责人的选举关，保证广大农村牧区群众能够真正按照自己的意愿行使选举权；

二要把好嘎查村基层组织人员候选人审批关，应当在年龄、学历等方面加以考虑，加强对大学生“村官”的选拔、培养和使用，使一批优秀大学生能够到农村牧区基层组织任职，注入新鲜血液；

三要把好苏木乡镇站所和重要涉农涉牧部门负责人选拔关，农村基层组织、苏木乡镇站所和涉农涉牧部门是执行党的农村牧区政策和代行政府职能的最基本单位，选好用好这些负责人非常重要。

四要加强苏木乡镇嘎查村干部及基层工作人员的整体素质，增强自觉用纪律和法律规范言行、自我约束和拒腐防变的能力，这就需要旗委组织宣传部门、财政审计部门、农牧业经管部门等对农村牧区党支部书记、村委会主任、财务人员经常进行方针政策、市场经济、财务制度及会计业务知识的培训。

五是检察机关也要介入其中，开展法制讲座，进行警示宣传专题教育等。从而使农村牧区基层干部对国家支农、支牧、惠农、惠牧政策的落实，做到内化于心、外化于行。专题教育和培训工作可采取任前培训、定期培训和农闲整训等多种形式。

2、制约权力的行使和使用，强化群众的监督作用。

发挥“村财乡管”制度的作用，在加强村财务支出审核监督制度执行的同时，加大对农村牧区收入情况的监督力度，制定相应措施严格嘎查村一级收入支出报帐管理。

一是严格执行财经制度，苏木乡镇经营管理站应加强对嘎查村一级财务的监管，事前、事中、事后监督到位；

二是健全农牧民理财小组或农牧民代表廉政监督员，充分发挥理财小组或监督员的监督职能；

三是增强工作透明度，让群众享有知情权、发言权，强化村务公开和财务公开，特别是在土地流转、出租、承包、工程发包、退耕还林钱粮竞付等问题上，接受群众监督；

四是苏木乡镇经管站、财政所等部门应经常对嘎查村财务情况进行检查，应倾听群众意见，把可能发生职务犯罪的隐患消灭在萌芽状态。

3、加大打击力度，严惩农村牧区干部腐败。

加大查办嘎查村级干部贪污、挪用公款等职务犯罪力度，充分发挥纪检、监察、信访工作的作用，重视农牧民的举报和上访，对基层干部职务犯罪案件做到发现一件，查处一件。有效维护农村牧区基层经济建设的良好秩序和环境。加强与纪检监察机关、公安机关、审判机关的配合，对涉农涉牧职务犯罪案件要形成打击合力。另外，被诉到法院后的涉农涉牧职务犯罪案件，要多判实刑、少判缓刑，使之起到一定的震慑作用。