科左中旗检察院反贪局从2009年1月至2012年12月，共立案查办职务犯罪案件17件30人，其中发生在退耕还林领域职务犯罪案件7件13人，占反贪局四年来立案查办职务犯罪案件总数的41%。这7件发生在退耕还林领域职务犯罪案件中除3件3人为个体作案以外，其余4件10人属于团伙作案。针对此类职务犯罪频发，而且团伙作案居高不下的态势，该院开展了深入调查，通过分析发生在退耕还林领域职务犯罪发案原因，提出有价值的、有针对性的预防对策。

一、发案原因

（一）村干部在退耕还林工程的具体实施过程中存在问题

1、综合素质低下，法律意识淡薄。2009年以来立案查办的涉及退耕还林职务犯罪案件的主体均系农村牧区基层组织人员。退耕还林是国家保护森林资源和生态环境的一项措施，农牧民退耕还林一亩，国家要给一定数量的钱粮补贴。而有些嘎查村干部却利用职权采取虚报冒领手段，套取国家钱粮补贴归个人所有或集体私分。调查发现导致这种情况发生的主要原因是嘎查村干部文化水平偏低，自律意识不强，不注重政策法规方面的学习，有些嘎查村干部不仅是文盲，而且还是法盲，对自己的违法违纪行为认识不清，直致被检察机关查处、被法院判刑才认识到问题的严重性。

例如该院反贪局2011年立案查办的巴彦塔拉镇布日顺嘎查原党支部书记刘某伙同其儿子贪污一案，2003年开始退耕还林，刘某利用职务之便，除了把自家的荒地15亩(荒地属非在册口粮田, 退耕要求的必须是在册口粮田)以退耕还林地上报以外，还与其儿子假借他人户名上报退耕还林地19.1亩，共骗取国家退耕还林补助款4.5万多元。案发后，刘某认为自己的行为是为了完成当时镇政府交给的任务，至于上级有关退耕还林政策方面的文件，一是自己看不懂（文盲），二是从来也没组织村干部学习过，只是听从镇政府安排，所以不应是犯罪。在检察机关调查期间，及审判机关开庭期间他还是这么认为的，所以对一审法院分别判处刘某及其儿子有期徒刑四年和两年半不服（2011年12月判决），上诉后二审法院维持原判。刘某伙同其儿子采取不正当手段，以较低价格承包不符合退耕还林规定的荒地后,找关系申报退耕还林, 享受最高的退耕还林补助,从而极大地损害了农户的切身利益,造成一些不稳定因素。

2、权力过分集中，缺乏民主管理。按照《村民委员会组织法》的规定，村委会应当定期将村务公开，但实际上，大多数嘎查村很少召开村民大会，权力大部分集中在党支部书记或村委会主任等少数人手中，管理缺乏民主，透明度不够。这些涉案人员任职前都存在不同程度的贿选行为，他们的“当选”是在“投资”心态下走上村干部岗位的，所以必然会谋取私利，想方设法专断党支部、村委会大权，决定重大事项时就会经常不通过民主协商，不听取群众意见，造成大多数村民无法行使自己的权力，使其他支委委员、村委委员、村民自治小组、理财小组难以发挥应有的监督作用。

例如2009年立案查办的该旗努日木镇张家窑村原村主任朱某贪污案，朱某是一个土生土长的农家子弟，他的仕途可谓顺利，凭借党组织多年的关怀和培养以及自己的辛勤努力，38岁当上村主任，42岁当选为镇人大代表，有人把朱称作政坛上的希望之星，他本人更是踌铸满志，对自己的美好未来充满信心。然而这样一个有着前途和希望的年轻村主任，却在大有作为之时走上了犯罪的道路。究其原因，该旗检察院在调查此案时发现，一是由于任职时间长形成家族势力，张家窑村的各项工作均由时任村主任的朱某一人说了算，党支部、村委会建立的许多监督机制，在朱某眼里形同虚设；二是涉农涉牧各项补助款的发放在2008年以前努日木镇都是通过农村牧区基层干部发放，使得朱某手中掌握着大笔资金。巨额的涉农涉牧各项补助款刺激着象朱某这样廉洁意识不强、廉政意志不坚的村干部的贪欲。朱某在任职期间，不区分个人和村集体退耕还林面积,将本应直接兑付到退耕还林户手中的补助款上了村集体收入，并用来抵消农户历年所欠的税费,也有的将应减税款截留挪作村集体欠款，最后占为己有，被他私人所用，引起当地老百姓极其不满。朱某利用职务之便，以虚报冒领、换地验收等手段，共骗取国家退耕还林补助款共7.7万余元，被法院依法判处有期徒刑6年。 

3、制度不够健全，监督机制失灵。一是该旗有些苏木乡镇政府对嘎查村集体财务收支监管不够深入，各项业务重点指标督查不够详细。二是嘎查村内部人员、村民代表和两委班子成员只清楚本村陈年老账，不清楚本村新增账目资金，找不到问题所在，给村干部实施职务犯罪留下空间。三是多数农牧民不懂民主理财，心存顾虑，不愿、不敢揭发腐败现象，在矛盾不激化到一定程度时对村干部的行为采取纵容态度，从而为犯罪分子作案创造了可乘之机。例如2012年立案查办的该旗白兴吐苏木原中会田嘎查党支部书记孙某某、村长赵某某、村会计朱某某贪污案，2002年白兴吐苏木中会田嘎查开始实施退耕还林项目，当时应退耕1181.1亩，退耕面积按人均分配后剩余58.9亩公路林尚未分配，时任中会田嘎查党支部书记孙某某、村长赵某某、村会计朱某某等在明知归村集体所有的公路林不符合国家退耕还林政策的情况下，没有召开任何正式会议，在村书记孙某某的提议下，以村中十位外出务工户的名义上报这58.9亩村集体的公路林，从2003年至2009年七年间，孙某某、赵某某、朱某某三人共骗取国家退耕还林补助款61，465.00元，此款被孙某某、赵某某、朱某某三人占为己有。这笔剩余土地面积获得的补偿款应由孙某等人妥善保管，经过上级批准并予以公示后进行再分配，可却被孙某某等人利用村级领导职位这一方便条件，有计划、有预谋地采用虚报冒领手段共同贪污了。这些村干部将国家和人民赋予的权利当成能为自己谋私的特权，把村务管理工作中的漏洞和财务管理制度的缺失当成自己谋利的契机。同时在林业部门设计验收环节上，虚假申报村集体退耕还林实有面积，少数林业工作人员明知虚报面积不符合国家退耕还林政策，而不加审核予以验收通过，致使这些村干部以自己名义或以亲戚等人名义到苏木乡镇财政部门领取虚增退耕地的补助款并侵吞。

4、财务管理混乱，资金监控不严。该旗村级财务大部分实行了村账乡管，但还有一部分嘎查村仍旧存在“小金库”、“包包账”、“白条顶库”和“两本账”情况，目前还没有建立健全财务收支审批和经办制度，致使有些嘎查村干部利用手中的权力对村屯建设自筹资金及国家支农支牧专项资金在管理上自批自用、坐收坐支的随意性很大。造成这种现象的原因主要是苏木乡镇财政所和经营管理站对嘎查村自筹资金和专项资金的流量没有采取实时监控措施，对其使用情况没有做到跟踪了解和及时纠正。另外该旗有些村级财务人员专业素质不高，缺乏执行财务制度的自觉性和原则性，导致有些财务人员对村干部言听计从，甚至成为村干部贪污、挪用公款犯罪的帮手，有的干脆与村干部共同作案。例如2011年该旗检察院反贪局查处的努日木镇原满达哈嘎查党支部书记高某、村主任高某某、会计刘某三人共同贪污案，努日木镇于2003年开始实施退耕还林项目，按照镇政府下达的指标是按每人口1.5亩退耕，当时满达哈嘎查共有退耕人口556人，实际需要退耕的面积为834亩，但镇上给该村的任务是完成退耕886.8亩，还有52.8亩土地没能完成退耕任务。这种笔土地台账由时任会计的刘某掌握。当书记高某、村主任高某某知道上述情况后，与刘某商议，将剩余的52.8亩土地以他人名义上报，等退耕补助款下来后均分。作为财务人员的刘某不但没有反驳，还主动办理上报手续，与支部书记、村主任共同骗取国家退耕补助款近5万元，最终经二审法院判决后，“三巨头”均获缓刑。

（二）林业主管部门在退耕还林工程的具体实施过程中存在问题

1、政策宣传不到位，退耕还林申报、验收等工作流程得不到公示。退耕还林初期，按政策规定，退耕期间每退耕一亩地补偿粮食200斤，补助种苗款50元、现金20元，减免农业税。但农民“退耕”后的生计问题如何解决，干部和群众有些担忧。许多苏木乡镇干部担心退耕还林后，乡级财政收入减少，特别是对营造公益林、经济林，一旦国家补助停发后，如何保证农牧民生计和增加收入，使退耕地“退得下、稳得住、能致富、不反弹”，对此人们心中无数。面对这种后顾之忧，一些苏木乡镇林业部门的干部便明示或暗示少退多报，致使有的村干部把集体没有分到个人手中的土地也申报了退耕，让农牧民顶名冒领，村集体实际占有款物的方法套取国家资金。由于苏木乡镇的林业部门没有及时将国家颁布的《退耕还林条例》等法律法规向当地老百姓进行宣传，且对退耕还林的申报、验收等工作流程没有在村级组织进行公示，致使一些群众对退耕还林政策不熟悉，对如何申报退耕还林面积，应享受国家哪些优惠，一亩耕地最高能获得多少补助不清楚，一些村级组织基层干部利用老百姓对政策的不了解，违背退耕还林相关政策，大肆进行贪污、挪用，极大地损害了当地老百姓的切身利益。例如我院反贪局2009年立案查办的花吐古拉镇召敖宝村原支部书记包某、原村主任王某共同贪污案。包某、王某任职期间，违反国家政策，在财政部门领取本村农户退耕还林补助款后，不按要求及时将该款如实发放到户，而是采取私刻农户印章，虚假编造退耕还林农户领款花名册，并用此名册在村账中予以核销的方式，肆意侵吞当地老百姓退耕还林补助款3.2万元，最终被法院判处缓刑。

2、措施落实不到位，林业部门对退耕还林补助款发放缺乏监管。通过对近年来查办退耕还林职务犯罪案件情况分析来看，主要在项目的设计和验收，资金的发放和使用环节上，一些单位人员存在监管不力，管理不严的问题。一是在设计和验收阶段时，个别林业干部不认真履行职责，对村集体虚假申报的退耕还林面积不进行认真审核，不到实地进行调查了解，致使犯罪嫌疑人多报当地退耕还林面积，并将多报的退耕还林面积补助款以个人名义或亲戚名义冒领进行贪污；二是在资金的发放和使用环节上，个别财政干部对村干部是否将退耕还林补助款实际发放到户不进行走访调查，而且对这些村干部虚假编造的退耕还林发放名册不进行认真审核就予以核销，致使此类犯罪呈现高发态势，严重损害了老百姓的切身利益。通过查阅近年办理的涉农职务犯罪案件情况，涉嫌犯罪的都是当地村级组织主要负责人，他们利用手中职权，私下对退耕还林补助款进行发放，多发少发全凭自己说了算，整个资金的发放环节缺乏有效的监督和制约，从而导致犯罪心理增强，大量诱发贪污、挪用退耕还林补助款等职务犯罪。

3、制约力度不到位，林业部门、财政部门和粮食部门履其职不负其责。由于乡级财政困难，少数苏木乡镇政府或林业部门在兑现政策取信于民上卡壳，大大挫伤了农牧民退耕还林的积极性。专项资金管理、使用方面缺乏有效的监督机制，没有做到专款专用、专人负责，给不法分子提供了作案机会。如上述努日木镇原满达哈嘎查村支部书记高某、村主任高某某、会计刘某贪污案，为完成退耕还林任务虚报土地面积52.8亩，以及白兴吐苏木原中会田嘎查党支部书记孙某某、村长赵某某、村会计朱某某贪污案，为完成退耕还林任务虚报土地面积 58.9亩。对这两笔土地台账，当时的林业部门工作人员应该认定不属于退耕还林地，财政部门和粮食部门也不应该发放钱粮补助。但经走访基层林业部门了解到，在退耕还林项目的实际操作中，退耕还林指标分配、面积规划、检查验收均由林业部门独家完成，财政部门和粮食部门仅凭林业部门发放的退耕还林验收合格证等资料就发放退耕还林钱粮补助，相互之间缺乏相应的制约机制。同时，由于林业部门对涉林资金的划拨方式不规范，对各项专项资金和其他林业经费的运转及落实情况缺乏监督，造成了苏木乡镇财政不知晓、林业部门不监管、资金去向不明确的严重后果。而财政部门、粮食部门不清楚内幕，便将钱粮补助发下来。

二、预防对策

目前广大农牧民群众的法律意识和运用法律手段保护自身合法权益的能力还比较低，要认真对待农牧民群众的司法诉求，为农牧民群众的合法权益提供司法保护。同时也为更好地贯彻执行国家新一轮退耕还林惠民政策，为巩固退耕还林成果，以退耕还林为依托，开展多种形式的林农经济，提出以下预防对策： 

1、广泛宣传退耕还林政策，强化退耕还林意识。首先检察机关要结合接受举报和接待群众来信来访，积极向有关单位和广大人民群众宣传有关法律法规，采取切实有效的措施支持有关单位和人民群众行使举报、控告的权利。对有关单位和人民群众提出的带有咨询性质的法律问题，检察机关要结合在查办的退耕还林工程的实施过程中出现的职务犯罪的典型案例，有针对性地开展宣传工作，使有关单位和人民群众充分认识到退耕还林工程的重要性和退耕还林工程中发生职务犯罪的危害性。其次要在工作中借助第二轮退耕还林政策的进一步落实，精心组织，切实加大宣传力度，与新闻媒体建立广泛的联系，充分利用电视、广播、报纸、会议、资料等多种形式，大力宣传《退耕还林条例》及相关政策，真正做到家喻户晓，让老百姓清楚自己的权利和义务，让犯罪分子无可趁之机。

2、进一步完善退耕还林申报、验收制度，强化责任意识。实施退耕还林，林业部门要加大力度进行扎实深入的实际调查，严格进行资格审查、地类审查，防止弄虚作假、申报不实。并在此基础之上进行严格的验收、复查，保证林木的成活与成长，保证退耕还林的实效。对国家拨付的退耕还林资金和粮食补助物资发放要加强管理，应根据退耕还林的实际情况实行年检制度，对未达到退耕还林标准或不负责任、不履行退耕还林义务的当事人要减少或停止补助款的发放，并责令限期整改。对在退耕还林中弄虚作假、违法违纪的当事人要给于严厉查处，构成犯罪的要移交司法机关处理。

3、建立信息共享体系，形成长效预防协作机制。预防退耕还林惠民工程实施过程中的职务犯罪是一项系统工程，许多工作需要通过有关部门和单位的配合来开展。因此，检察机关要在党委的统一领导下，加强与财政、审计、税务、农牧业等部门的联系。还要在林业系统纪检、监察、森林公安、退耕还林办公室等部门之间加强联系，建立信息共享体系，使涉及退耕还林职务犯罪的预防工作由部门预防转变为行业预防，由单一预防转变为系统预防，并定期、不定期深入苏木镇（场）、嘎查村，调查了解当地退耕还林补助款发放等情况，形成长效预防协作机制。同时要坚持群众路线，奠定预防退耕还林工程中职务犯罪的群众基础。只有坚持群众路线，把人民群众参与预防退耕还林工程中的职务犯罪的积极性调动起来，唤起公众的预防意识，提高人民群众的举报热情，才能更有效地预防和遏制退耕还林工程中的职务犯罪，切实抓好职务犯罪的源头预防，从而有效遏制涉及退耕还林职务犯罪的发生，保证退耕还林工作的有序开展。