导读:农村基层组织人员的职务犯罪是农村中较为突出的问题,引起全社会的关注。从农村基层组织人员职务犯罪的现状出发,分析了农村基层组织人员职务犯罪的特点及原因,提出了加强农村基层组织建设和财务管理、实现村务公开等预防对策。

  我国是农业大国,农村人口占绝大多数。“农业、农村、农民”即“三农问题”一直是关系到改革开放,经济发展和社会稳定的重大问题。农业和农村的良好发展对国民经济的平稳持续增长具有重要的支撑作用。但是由于各种原因,在我国的广大农村仍然存在较为严重的农村基层组织人员职务犯罪现象,成为影响社会主义新农村建设,进而影响整个国民经济和社会综合发展的重要因素。

1　农村基层组织人员职务犯罪的特点

农村基层组织人员的职务犯罪主要是指乡(镇)村两级干部的职务犯罪。随着改革开放的深入和市场经济体制的推进,土地转让开发等为农村基层干部提供越来越多的可控资源和以权谋私的机会。因此道德风险与日俱增,腐败现象存在严重的趋势。与党政领导机关、企事业单位和政府部门相比,农村基层组织人员职务犯罪的程度和强度都要小一些。但由于其与群众关系最为密切,事关党和政府的形象和国家建设和发展的全局,基层腐败其影响和危害不容忽视。

根据全国村干部廉洁自律建设专项督察调研组分赴河北、江苏、青海、湖南等8个省进行的督察调研发现,2003年以来,湖南省共立案查处农村干部违法违纪案件2996件;2004年以来,辽宁省共立案查处村干部违法违纪案件2975件。内蒙古自治区各级检察机关把维护广大牧民群众利益、维护农村牧区社会经济稳定作为检查工作的应有义务,2005年共查处贪污受贿、挪用公款、侵吞救灾扶贫物资与征地补偿等专项款物和滥用职权的乡村干部164人。从2001年至2006年5月,浙江省各级检察院立案查处“村官”职务犯罪案件870余人,其中村党支部书记,村委会主要负责人占7成,平均每年都有上百名“村官”落马。

农村基层组织人员职务犯罪主要呈现以下特点:

1.1　“一把手”犯罪较为突出　

从案件查处的情况看,农村基层组织“一把手”如乡镇党委书记、乡镇长、村党支部书记、村委会主任、经济实体负责人、财务人员,具有一定的人、财、物和管理权的人员易发生违法犯罪行为。全国村干部廉洁自律建设专项督察调研组分赴河北、江苏、青海、湖南等8个省进行督察调研发现,违法违纪的村干部大部分是在村里掌握实权的村支书、村委会主任和村会计,违法违纪的数额少则几千元,多则几十万元,甚至几千万元。一个显著的事实是,湖南、辽宁两省村干部违纪违法的主体,以党支书兼村主任的“一把手”居多,占村干部的案件总数的90%以上,民怨极大。

1.2　职务犯罪主要发生在行政管理、财务管理等环节

　由于地处偏僻,监督乏力等原因,农村基层组织在行政管理、财务管理方面不够规范,给违法犯罪分子留下了不少可乘之机,使其可以不断利用管理中的漏洞采用各种手段为个人或小集体谋取非法益。如利用职权贪占、截留、私分、挪用等方式非法占用土地补偿款、救灾救济款、扶贫优抚款以及粮食直补、移民、宅基地、退耕还林、工程款及厂房承包款等款项;低价出租、转让、包发集体所有耕地、山地、林地、鱼池、矿山、滩涂、荒地等;高于造价支付工程款及厂房承包款等款项;从中收回扣和好处,或者干脆私自承包获取利益;有的村干部相互勾结、合伙作案;有的虚增、多包开支、虚增工程款,有的收入不入账,直接侵吞;有的以发补助、奖金名义私分公款,或者待客、跑项目,购物资等事项私列开支、虚报冒领;有的设账外账,公款私存等等。

1.3　各种涉农款项成为职务犯罪的重灾区　

随着我国农村经济的高速发展,农村特别是城市近郊农村土地开发和建设工程日益增多,各种涉农款项涌入农村。这些涉农款项往往成为腐败“村官”眼中的肥肉。除了土地专用补偿款、退耕还林款、扶贫优抚款、移民安置款以外,一些专项贷款如农业项目款、计划生育款也包括在内。如2004年贵阳市乌当区新庄村村干部腐败案暴露,两委班子几乎全部落马。据调查,2000-2003年,他们多次采取虚列冒领或虚增补偿金等手段,套取国家对集体土地的补偿款和为村民发放青苗费、安置费等补偿资金并进行私分。据查,他们先后17次共套取80余万元土地补偿金。2004年四川省成都市检察机关集中力量加大查处力度,共立案查处34件镇村干部侵害群众利益的职务犯罪,其中26件是涉及土地征用补偿费的犯罪,占76.5%,涉案金额579万元。

1.4　职务犯罪窝案、串案突出　

窝案主要是多名基层组织人员实施犯罪,串案是村干部与其他部门、单位人员内外勾结,上下联手犯罪。有的是村委成员集体作案作案,有的是合伙作案,有的是村村之间合伙作案,有的是村干部与乡镇或其他国家工作人员合伙,有的是家族成员合伙作案。如江苏省赣榆县金山镇徐福村“两委”的8名村官,个个贪。据统计,从1995年5月至1998年6月,他们合伙私分集体资金累计高达43万元。贵阳市乌当区新庄村以村支书为首的11名涉案人员中,有村委会主任、党支部委员、村委会委员、出纳、会计、村民组长、工程队长等人员,两委班子几乎全部落马,“抱团”腐败涉案金额竟上千万元。

2　农村基层组织人员职务犯罪的原因分析

2.1　农村组织结构不健全,监督乏力是引发职务犯罪的主要原因　

法国启蒙思想家孟德斯鸠曾指出“不断有经验向我们表明,每个被授予权力的人都易于滥用权力,而且易于将他的权力用到极限。”因此对于公权力的运作必须有相应的监督和约束,否则绝对的权力只会导致绝对的腐败。而农村基层组织恰恰是缺乏监督的盲区,由此成为引发职务犯罪的主要原因。我国很多农村组织结构不健全,人员不齐全,书记和村委会主任往往是“一肩挑”。根据现行村委会组织法,“村委会”是“自我管理、自我监督”的自治组织,没有明确来自外部尤其是上级组织即乡镇组织的管理监督权,乡镇对村组织只能进行诸如税费收取、换届选举、计划生育等指导工作,难以在集体资产处置、财务方面具体监督。有的乡村基层干部片面理解村民委员会组织法,认为村委会是自治组织,享有充分自主权,可以不受乡镇党委和政府的监督和指导。有的乡镇党委放手让村民委员充分自治,放松对其应有的指导和监督。对村干部不管不问,不教育、不管理、不培训,放任自流。由于监督乏力,农村基层组织人员在行使权力时往往为所欲为,很容易把公权力作为获取个人利益的手段和筹码,职务犯罪的发生也就难以避免。

2.2　村级财务管理混乱　

从查获的职务犯罪的情况看,农村基层组织人员职务犯罪绝大部分是贪财图利型的经济犯罪,这和村级财务管理混乱不无关系。尽管当前我国农村村级经济发展迅速,但财务管理水平一直不高。许多村里没有具体的财务制度,人员不到位,普遍存在不建账、包包账、白条账现象。有的村支书、主任、文书一身兼,随意支配公款。一些村支书、主任出于自身利益或家族利益考虑,随意更换会计人员。村会计基础差,缺少专门培训,难以胜任会计工作,实际上只是一个记账员。可以说,农村财务是谁收钱谁花,谁管财务谁当家。该收不收,不该收乱收;该支不支,不该支乱支。普遍存在村级财务混乱,尤其是账目管理混乱和收支无序。这种混乱的财务管理制度不仅给犯罪分子以可乘之机,甚至会成为诱发意志薄弱者犯罪动机的重要因素。

2.3　对农村基层组织干部存在的问题重视不够、处理不及时,力度不够　

目前,我国对农村基层组织人员的职务犯罪重视不够,处理也不及时,一定程度上助长了职务犯罪发生的。主要表现在不少地方乡镇主要领导把主要精力放在经济发展上,对乡镇班子、村级班子和干部队伍中出现的问题视而不见,回避遮掩,不积极研究解决。加上政务忙,人手少,各部门对村干部违法违纪问题,基本上是“民不举,官不究”。不少村干部为公意识差,不仅不能正确履行公务职能,反而借助公务之机谋取私利,即使被发现违法,很多人也只是被撤职了事,真正受到依法惩处的只是少部分。乡、镇干部有章不循的现象比较普遍,规避、变通、钻制度空子现象严重,私设“小金库”、“账外账”依然存在。还有不少司法人员认为乡村干部腐败犯罪是小案,不屑一顾,而是把主要精力放在领导干部的大要案上,这也是导致对乡村干部职务犯罪打击不力的一个原因。

3　对农村基层组织人员职务犯罪的预防对策

农村基层组织是党和政府联系最广大社会基础的农村、农民的纽带,乡村基层干部是国家行政的“终端”,对于贯彻执行党和国家方针、政策,维护政权稳定和社会稳定起着关键作用。农村基层组织能否健全、廉洁、高效直接关系到国家政策的最终贯彻落实,关系国家和社会的稳定。农村基层组织人员职务犯罪直接侵害农民利益,严重影响和制约农村经济的发展。如果这种情况得不到有效遏制,那么我国的社会主义新农村建设乃至构建和谐社会伟大目标的实现就会遭受严重挫折。因此,对农村基层组织人员职务犯罪实施有效预防,意义十分重大。

理论上,预防职务犯罪主要有两条途径,一是被动惩罚方式,即通过对犯罪者本人实施有效惩罚防止其再次犯罪,同时警告他人,使其不敢以身试法。另外一种是主动预防方式,即采取各种积极手段,消除职务犯罪赖以存在的基础,从而从源头上遏制职务犯罪的发生。从实际效果看,被动惩罚方式虽然必不可少,但效果远不如主动预防好。主要原因在于被动惩罚只是一种事后补救,难以消除职务犯罪赖以存在的基础,从而无法起到对职务犯罪的根本控制作用。因此采取“主动预防为主,被动惩罚为辅”的方针是较为理想的预防农村基层组织人员职务犯罪的途径。主要应从以下几方面入手:

3.1　完善法律法规,严密法网,实行有效打击　

2000年4月29日,全国人大常委中的犯罪会关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释,将农村基层组织人员的七种行为纳入到职务犯罪的范畴,并予以刑事惩罚,这七种行为主要包括:1)救灾、抢险、防汛、优抚、移民、救济款物的管理和发放;2)社会捐助公益事业款物的管理和发放;3)土地的经营、管理和宅基地的管理;4)土地征用补偿费用的管理和发放;5)代征、代缴税款;6)有关计划生育、户籍、征兵工作;7)协助人民政府从事的其他行政管理工作。该规定的出台对遏制农村基层组织人员的职务犯罪起到了积极作用。但其仍然有疏漏之处,因为除上述所列之外,村委会还有很多自治管理职能,如出售集体财产,筹办村企业等,这些都可能被不法“村官”们利用牟取非法利益。而现行刑法却未包括上述内容,影响了对“村官”职务犯罪的惩处力度。虽然村委会不属于国家一级行政机关,但村干部却担当着行使公权力的角色。因此对其行使公权力的任何行为都应受到法律的约束,从而提高刑法对该类犯罪的威慑力。同时,检察机关对于农村基层组织人员职务犯罪应当予以足够的重视。对于那些数额较大或有其他严重情节的职务犯罪应果断立案,坚决查处,实行有效打击。

3.2　加强农村基层组织建设,实行依法治理　

乡村基层政权组织,在发展农村经济和维护社会稳定中起着至关重要的作用。因此加强农村基层政权组织建设,是有效发挥管理职能,克服腐败现象、防止职务犯罪发生的根本保障。而要做到这一点,应当从两个方面着手:一是要选好领导班子,推选党性强、作风好、素质高的党员担任村党支部书记。严格执行村、居委会的选举制度,选出顺民心、合民意,为人民服务的村、居委会主任及成员。抓好乡村干部的管理使用,规范“村官”的从政行为。二是要加强对乡(镇)、村干部的教育培训,提高其道德素质和法律素质,使他们掌握基本的法律常识,增强廉政意识。同时针对农民普遍需要法律培训的现实,应当广泛开展法制教育和培训,帮助农民增强法律意识、维权意识和民主意识。从而使农村基层组织人员能进入依法行政的良性轨道。现在不少地方采取的面向社会公开招聘、选调大中专毕业生、选派机关干部到村任职等形式,可以起到充实农村基层干部队伍,改善干部人员结构和知识结构的作用,实践当中取得了较好的效果,应作为一项长期的政策坚持和推广下去。

3.3　加强财务管理和专项资金管理　

在农村基层组织,财务管理和资金管理是至关重要的,管理好资和金财务可以防止很多职务犯罪的发生。为此应该建立健全控制机制,强化专项资金管理与制约,并贯穿于专项资金运行的全过程。扶贫救灾等专项资金实行县级专户管理,乡镇财政集中发放,对扶贫救灾等专项资金的发放管理原则、范围、程序、责任等予以明确规定。为了防止专项资金在发放中被截留,可以将资金直接存入享受农户的存折中,乡镇财政到村定时定点或在征收大厅将存折直接发放到农户的手中,农户凭居民身份证到当地金融机构领取。为管理好财务,应进一步健全农村财务管理体制。村级财务会计可以实行委派,根据实际情况,由乡镇统一向社会招聘财会人员,经培训考核,择优录用,委派到各村。建立和完善财务规章制度,如民主理财、现金管理、财务审批、收入分配等制度,以规范财务工作。会计和出纳分工明确,报账报销的正式发票和收据至少要有两名村干部签名,才能报销形成相互制约。成立村民民主理财小组,参与财务管理;重大财务事项由村民代表大会讨论决定,并长期对村干部使用资金的情况进行审核与监督。定期公开财务收支、大额资金使用、干部报酬、个人借款、水电费、招待费、车辆费用等情况,增强透明度。保证财会人员工作独立,村干部不得兼任会计、出纳。加强对农村财务的监督检查,定期对村级财务进行检查。发现严重违纪、违法行为,要追究当事人和财会人员及相关人员责任。应通过举办业务讲座、法制讲座、学历教育、继续教育等,定期对农村财会人员进行培训,提高财会人员的业务素质。

3.4　真正实现乡镇政务公开和农村村务公开　

“阳光是最好的防腐剂”,因此真正实现乡镇政务公开和农村村务公开是杜绝农村基层组织人员暗箱操作,预防职务犯罪的有效措施。在实施乡镇政务公开和农村村务公开时既要全面,又要突出重点。乡镇政务公开的重点内容是与群众密切相关的计划生育、用地审批、农民负担、民政救济等事项,以及基本建设项目、集体企业转制、财政收支等重大经济事项。村级村务公开的重点是公开村级财务收支、村干部报酬、债权债务、承包上交款、土地征用费、项目招标发包等内容。真正实现政务村务公开,关键在于保证农民充分享有知情权。以村务公开为核心的民主监督制度可以“给村民一个明白,还干部一个清白”,能消除村民因不了解村务情况而产生的怀疑和不信任,而且能起到监督和制约作用,从源头土预防村干部职务犯罪的发生。